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强镇扩权的现实思考
来源: | 作者:pmo3d6842 | 发布时间: 2018-02-23 | 2487 次浏览 | 分享到:

强镇扩权的现实思考

 

 

各位领导,各位学员,同志们:

今天,结合我的工作实际,以及在工作中产生的一些思考和想法,与大家共同来研究和探讨一下“强镇扩权”问题。

目前,在我国的现行行政区划当中,主要包括省、市、县、乡、村五级,其中设立政府的为省、市、县、乡四级,村级为自治组织。这里面,乡镇政府是我国最基层的政权机关,一头连着城市,一边连着农村,是国家法律法规政策落实到最后一公里的重要执行者,是基本公共服务的重要提供者,是基层治理的重要组织者,在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用,是党和各级政府联系人民群众的桥梁和纽带。有句话叫“郡县治,天下安”,但这就像盖楼需要基础一样,得有个前提,首先得乡村治才能郡县治。党的十八大以来,党中央、国务院对深化行政体制改革、转变政府职能、加强基层政府服务能力建设、建设人民满意的服务型政府等作出一系列重要部署。习近平总书记高度重视乡镇工作,多次深入乡镇调研,我印象中就曾到过肇东的五里明镇,总书记多次要求乡镇要把为民服务工作搞好,要以百姓满意不满意为标准改进工作,提高服务水平。党的十七届三中全会、十八届三中全会相继做出依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限的重要部署,中央也相继出台了《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》、《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》、《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》等一系列文件精神,强调乡镇工作。绥化市第四次党代会,曲敏书记在报告中对推进“强乡扩权”改革也提出了明确要求,对乡镇行政管理体制改革、服务能力建设分别进行了部署。这些指示和精神都指向一个目的,就是“服务群众”。作为提高“服务群众”能力的重要手段,“强镇扩权”由此被各级党委和领导提到了重要日程,成为了重要选项。

我工作的青冈县祯祥镇,下辖24个村,112个屯,4.8万人口,是全国重点镇,黑龙江省百强镇,也是全市“强镇扩权”工作三个试点镇之一。“强镇扩权”工作曾接受过省委常委、组织部长王爱文、市委书记曲敏、市长张子林、市委副书记谭宇宏、市委常委、组织部长李锡文等各级领导的检查指导,并多次接待大庆、佳木斯、牡丹江及本市其他兄弟市县乡同志的调研考察。下面,就利用今天这个机会,把我们对“强镇扩权”的认识、理解和探索、实践,向各位领导和同志作以简要介绍。

一、“强镇扩权”的内涵

1、强镇扩权的概念。所谓“强镇扩权”,有的地方也称为“扩权强镇”,这一概念很好理解,一目了然,就是扩大乡镇职权,增强乡镇实力。强镇扩权是一种依靠行政力量破除阻碍区域经济发展的体制性因素的行为。其形式上体现为组织结构的重组再造以实现综合精干化、人员的优化高配以实现专业精英化、功能设计优化以实现有机协调;其内在则体现为通过纵向重新分配公共权力资源,借助于权力的再调整和再配置,以强化地方政府能力、提高基层治理绩效,从而服务于地方经济社会发展。

但这里面有两个工作路径:一个,是对现有的经济实力较强的镇,下放部分经济社会管理权限,让它能更好的加强镇域内部管理,提高公共服务水平,逐步向小型城市发展,这个叫强镇扩权。另一个,就是通过给予一些经济较弱的乡镇级政府一定的政策、权力、支持,让其进一步增强本地经济实力,增强为群众服务能力,这个叫扩权强镇。

2、强镇扩权的目的。在刚刚接触强镇扩权这项工作任务的时候,在我的理解当中,觉得强镇和扩权是辩证统一、相辅相成的,强镇是根本、扩权是手段。强镇就是发展镇经济,扩权就是给予乡镇更大的自主权,是为强镇服务的。但是在具体的运作当中,特别是对市第四次党代会和市委、市委组织部主要领导多次讲话精神的学习,我对市委推进强镇扩权的苦心有了更深入的理解和领会:乡镇是什么,它是最基层的党委,是第一线的政府。我们每个人的户口本上、身份证上都写着某某县某某乡或某某街道,那就是我们的归属,全国14亿人,就是靠着35000多个乡镇、6000多个街道在连接着,成为中华人民共和国这个大家庭中的一分子。十八大之后,中央首先推进的就是群众路线教育,目的就是加强党和广大群众的沟通联系,加深我们的鱼水之情。而在群众特别是农民的眼中,他看到最多的党和政府就是乡镇,他们能体会到的安危冷暖也大部分来自于乡镇,我们就是服务群众的“最后一公里”。我们强镇扩权,不是为了我们书记镇长有权用,不是为了我们乡镇政府有钱花,而是为了给老百姓提供更好、更优质、更便捷的服务,为了让老百姓更方便、更舒心的办事。所以从根本上说,强镇是手段,扩权也是手段。而市委组织部李锡文部长在接受《党的生活》记者专访时所说的,把服务村屯、服务群众作为出发点和落脚点,这才是我们推进强镇扩权的目的。

3、强镇扩权的政策依据。也就是要明白,强镇扩权是从哪来的。进入21世纪,我国乡镇行政体制改革的探索逐步深入。早在2004年,国家发改委先后两批共确定270个经济实力较强的小城镇开展全国小城镇发展改革试点工作,积极推进行政管理、城镇规划、土地管理等方面的改革。200810月,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。20104月,中央编办、中央农办、国家发改委、公安部等多部门联合下发有关通知,明确在13个省的25个镇进行强镇扩权行政体制改革试点。20106月,国务院批准的《长三角区域发展规划》进一步提出:“健全基层行政管理体制,对江苏、浙江具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限,探索中心镇行政综合执法管理体制改革。2012年,党的十八大报告强调了“要深化乡镇行政体制改革”,明确了乡镇行政管理体制改革在我国行政体制改革整体布局中的重要地位。2013年,党的十八届三中全会进一步指出:“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。” 2016年末和2017年初,中央又相继出台了《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》、《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》、《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》,短短两三个月时间,中央密集下发了三个关于乡镇建设的文件,可以看出中央的重视程度和急迫程度。在今年年初召开的绥化市第四次党代会报告中,曲敏书记明确提出:要推进“强乡扩权”改革,健全便民服务体系,落实各项基层基础制度,推进软弱涣散基层党组织转化升级,建立健全保障机制,加强活动阵地建设,确保有资源有能力为群众服务。所以说,强镇扩权既不是标新立异,更不是心血来潮,它着深厚的时代背景和坚实的政策依据,有据可查,有法可依,更是民心所向。

4、强镇扩权的对象。也就是说,强的是谁,扩的是谁的问题。有人可能会说,强镇扩权,强镇扩权,那不是个乡镇就得强吗。其实强镇扩权应该是两个层面的。第一个层面是广义的。也就是把每个乡镇都作为我们强镇扩权的对象,我们应该制定一套统一的放权模式,一体式的、统一式的推进,比方说,在壮大乡级财政实力上,制定一个统一的财政税收返还比例、固定的财政经费保障金额;在行政审批上,什么样的项目由乡镇批复,什么样的项目由县市批准;在人事制度改革上,哪几类人员由乡镇党委任命、管理、考核;在社会管理上,重新明确乡镇与主管部门之间的职权、责任界限,从而达到主管部门业务管理与乡镇属地管理之间新的平衡,等等,乡乡有份,地地一样。第二个层面就是狭义的。也就是仅针对中央《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中明确规定的经济发达镇标准,即东部地区经济发达镇建成区常住人口一般在10万人左右,中部和东北地区一般在5万人左右,西部地区一般在3万人左右;常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续2年位居本省所辖乡镇前10%以内。对落实国家重大战略、完善区域城镇体系和促进区域协调发展具有特殊地位和作用的镇,以及历史文化名镇等特色小镇,予以重点考虑。这个标准,从人口、经济总量、城镇化率、区域内的拉动作用四个方面都进行了量化和明确。可能我们有县全县都不一定有符合条件的乡镇,但我觉得各市县都应该确定一个本地最大最好的重点乡镇来打造,对重点的镇就要给特殊的政策,让其真正成为本地各乡镇的龙头,发挥出区域带动作用,我们青冈县就是把祯祥镇作为区域经济发展的重点来打造的,把祯祥镇确定为强镇扩权试点的基础上,由我兼任五福桥经济开发区党工委书记,并把祯祥镇产生的税收全部返还,开发区产生的税收以前引进项目的县镇一人一半,2017年之后引进项目产生的税收全部划归祯祥镇。

二、“强镇扩权”的重要意义

强镇扩权是一项改革。所有的改革都有一个共性:那就是旧的规则、方式已不适应新的需要,或者阻碍了新的事物发展。乡镇政权组织是我国的最基层政权组织,是党和政府在农村各项工作的落脚点。但近年来,大家都能客观感觉到,随着经济的高速发展,乡镇政府职能发生了很大的改变, “催种催收、收粮收税”已经成为历史,“公共管理、惠民服务”成为新常态。正是这些转变引发的新矛盾、新问题、新挑战,导致我们现行的基层行政管理体制已经不太适应乡镇的经济社会发展。现实的需要是改革的根本动力,“强镇扩权”应运而生。

第一,强镇扩权,是构建新时期新型城镇发展格局的需要。我国行政体制改革的发展历程表明,每一次行政体制改革的尝试客观上都是政府对于外部环境变化和要求的积极回应。也就是说,都是被外部环境逼的,到了不改不行的程度。2011年,我国城镇化水平首超50%,意味着我国已经进入城市时代。近年发布的《国家新型城镇化规划(20142020)》指出,到2020年我国城镇化率将达到60%左右。根据世界城镇化发展普遍规律可以看出,当前中国仍然处于城镇化快速深入发展的关键时期。一个标准的城镇化群是由大中小微四类城市组成的,乡镇作为微小城镇的代表将在未来发挥更多的解决就业、吸纳农村人口、带动一方经济的作用,说19531个建制镇的全面腾飞将直接影响我国城镇化乃至整个经济社会发展进程,也不为过。那么想让这些镇变成“强镇”,就必须让它们有更多的知情权、话语权、决策权、审批权、管理权、执法权,让他们成为真正的、独立的、完整的一级政府,这样才能起到强一镇、带一片的作用。

第二,强镇扩权,是推动乡镇行政管理体制改革的需要。改革开放后,80年代初,随着原有的人民公社变更为乡镇,虽然那个时候经济社会都比较落后,但乡镇的各项职能、权限是比较完整的,是典型的块状管理模式。但从90年代末全国实行分税制开始,到2004年农村税费改革至今,乡镇的政府功能逐步被弱化,各项职能开始被各主管部门分割上收,成为了现在的条状管理模式。那么强镇扩权可以解决什么问题呢?我看至少可以解决以下几项:一是可以破解责权利不对等问题。随着改革发展稳定各项工作的不断深化,上级对乡镇政府在经济和社会管理方面提出的要求越来越高。然而,与之相悖的是,乡镇政府的职能职权却在不断的被“抽条”和减弱,公安、司法、财政、土地、规划、房产、教育、医疗、养老、计生、税收的部门、人员、职能整体全部上划,林木审批、草原管理、资产资源处理、村级经管、乡建规划、项目实施等管理职能全部上收。乡镇政府名义上是一级政府,实践中却缺乏作为基层政府应该具备的人权、财权、行政许可权、处罚权、强制权。但各项职能、职权拿走的同时,责任却没有被相关部门承担,仍留给了乡镇。现在,乡镇普遍面临“权小、责大、能力弱”的窘境,缺乏独立的决策和行政权力,可支配的资源少,可动用的手段少,服务职能弱化虚化趋势比较明显,尤其是在社会管理上,安全生产、食品安全和非法营销、占道经营、私挖乱建等方面,看得见、管不了,出了问题跑不了,典型的有责无权、权责不一。二是可以破解服务群众能力缺失问题。这个主要是缺钱造成的。农村税费改革之后,对一些相对贫弱的地区有个称谓叫“吃饭财政”,其实对很多乡镇来说,自身经济发展缓慢,财政收入匮乏,而随着服务型政府的确立,支出不断增加,造成了乡镇财政的入不敷出,甚至到了“要饭财政”的地步。导致乡镇政府无法过多承担乡镇的公共设施建设,也无法有效行使社会公共事务管理职能,因而导致基础建设与管理工作无法到位,文化、教育、卫生、社会保障工作滞后,农村公共服务总体上滞后于经济发展。这些问题归根到底会导致一个后果,就是对群众公共服务供给的低质化、差异化、分割化,群众对政府的满意度、认可度低。通过强镇扩权,增加乡镇财力,可以让乡镇有更多钱投入到为群众办实事当中,解决“最后一公里问题。三是可以破解机构设置和统属不合理问题。目前,乡镇派驻机构较多,如国土、派出所、市场监督、卫生院、敬老院等单位,因为人事任免和工资关系都与乡镇政府无关,使乡镇政府与派驻机构之间的横向协作性较差,工作开展存在阻力,不利于乡镇政府结构的合理布局与协作,对乡镇政府在社会经济发展过程中发挥积极主动性造成一定影响。通过强镇扩权,明确了归属,责任感也随之而来,我现在基本每周都到我们敬老院去转转,而且从来不通知院里,都是偷着去,李部长和在座的很多领导都到过现在的祯祥敬老院,我个人觉得应该达到了乡镇敬老院中比较高的标准。四是可以破解人员不足问题。现在乡镇缺人、青黄不接已经成制约发展的大事。现在乡镇编制是什么样:79个编制,实际在岗40多人。但进人进不来,因为这些编制都在部门占着,解决部门人员超编问题。这是字面意义上的缺人,还有引申意义上的缺人:能干活的人少。50岁以上的,大部分认真认干没说道,但年龄大学历低,电脑不会用、新方式新办法不会使。4050岁的现在基本是中层干部,一个萝卜一个坑,甚至一个萝卜几个坑。40岁以下的,最后一批分配的,提的提,走的走。可以说,现在乡镇人力流失非常严重,优秀的干部留不住,优秀的青年站不下,稀缺的人才引不来,没有人力支撑的强镇梦必然成为无本之木。像我镇近十年来分来的年轻人,目前还坚持在岗位上的只有1人,兼任党委秘书、农牧中心主任、扶贫办主任三个角色。其他的都被两办、纪检委等县直部门选走了,上个月有一个非常优秀的年轻人又考到省纪委去了。通过强镇扩权,训一批、选一批、派一批、分一批,可以有效缓解乡镇的“人荒”。

第三,是满足群众日益提高的服务需求的需要。随着经济的发展、社会的开放,以及信息社会的到来,农民的自我意识、民主意识、公平意识空前提高,对公共服务的需求、对政府的要求、对干部的要求越来越高。既然我们强镇和扩权的最终目的是更好的为农民服务,那么我们就要先弄清楚农民想要什么样的服务。通过这么多年在农村工作的经验和对农民的了解,我总结,农民至少想要这几样:一是方便。限于知识、眼界、习惯,一些农民越上大地方办事越蒙,喜欢的是出门就到地,到地就办事,办事有熟人。二是省钱。想着能不能省点路费,省点饭费,省点宿费。我们祯祥离县城50公里,跑一趟车费就得30块,到县里办事中心远来回再打个车,中午办不完再吃口饭,麻烦的当天打不了来回,一去一进就一、二百块,去年那年景就相当于一亩白种了。三是尊重。四是解难。就是民政、低保、临时救助、大病救助等。我们通过强镇扩权,把办事窗口下放到乡镇,就满足了群众想快、想省的心理,就实现了他们想要得到尊重,想及时解决难题的要求。

三、“强镇扩权”的主要内容

这个可能每个市县根据各自实际情况有所不同,比方说我们青冈和肇东、安达的乡镇管理体制、财政保障机制、工作运行模式就完全不一样。下面,我就结合青冈县对祯祥镇强镇扩权方面所做的工作,向大家作以介绍:

怎么强镇,扩什么权,是我们在接到试点任务后首先思索和考虑的问题。我们县县委、县委组织部的主要领导分别组织我们到吉林省公主岭市范家屯镇、河北省青龙县等地进行了考察学习,又分别召开了乡镇党委书记、县直部门一把手参加的座谈会听取意见,我们作为试点镇党委,在结合实际深入研究的基础上,也向县委提出了建议,下了“菜单”。

在“强镇”上,县乡两级达成了四点共识:一是强镇得有财力支持。“强镇”首先要“强钱”。于是我们提出了适当增加转移支付额度、提高地方税收分成比例、增加公益项目基础设施的财政支持等想法,以此减轻负重,增强造血功能。二是强镇得有人力支持。强镇的工作要有优秀的人来干,扩的权得有懂业务的人来接,所以我们和组织人事部门共同研究,提出了强镇人才“四步走”思路:挑选现有干部中年龄、学历、品质好的培训一批;由放权部门带着职责支援一批;在全县年轻干部中选派一批;从新毕业大学生中招录一批。三是强镇得有项目支持。试点镇就是试验田,就是我们开启农村行政体制机制改革的“特区”,因此青冈提出了项目落地的“优先权”概念,即各部门、各行业有项目,在同等条件下,对试点镇要优先告知、优先落实、优先实施,打造区域发展的“领头雁”。四是强镇得有政治支持。在新形势下,乡镇的经济压力、维稳压力、行政压力不断加大,“责任大、权力小、功能弱、效率低”为主要特征的传统乡镇行政体制越来越难以满足当前镇域经济社会快速发展和复杂多变的基层公共事务治理的需要。针对此,县委明确提出了要建立乡镇干事“容错”机制的问题,给我们乡镇干部吃了定心丸。

在“扩权”上,究竟什么权力能放,什么权力不能放,组织部门和我们试点乡镇与相关部门进行了多次沟通、磨合,最后确定了“三放三不放”的指导原则。所谓三放:一是便于群众办事的权力必须放。直接涉及群众生产生活、直接涉及群众经商就业、直接涉及群众日常急需的权力,全部下放给试点镇。二是便于乡镇解决基层矛盾的权力必须放。土地、住建、民政、新农合、新农保等经常影响农村社会稳定、容易引起群众误会、可能引发群众急躁情绪的,交给试点镇就近、从快、按时办理。三是便于增强乡镇实力的权力必须放。只要有利于推动乡镇经济发展的,只要有利于群众增产增收的,只要能帮助乡镇企业、农民得到金融支持的,如房地产开发项目核准、产业项目备案、一事一议审批、土地承包经营权流转管理、规划许可证核发、确权后土地抵押贷款的优先实施等,全部落实给试点镇管理。所谓三不放:一是法律法规明确权力行使单位的不能放。如国土局、林业局是《土地管理法》、《森林法》明确规定由主管部门行使审批权的单位,就不能把权力下放给乡镇。二是用不好用不了或承接不住的权力不能放。对专业技术类强、明确要求必须有执法资格、必须有执业资格证书等特殊要求的行业、部门权力不能下放。三是对有可能失去监督制约的权力不能放。强镇扩权是为了推动发展,决不能搞成“独立王国”,更不能变成“一县两制”。因此在公共资源交易、审计、财务监督等方面县里仍对我们加强管理,这也是我们所理解和欢迎的。

以上是我们想要的,那么我们最后落实了哪些呢?县委、县政府共给我们下放了五方面权力。

(一)改革人事管理权。赋予试点镇一定的人事管理权,强化对试点镇干部的管理使用,着力打造服务型干部队伍。一是下放本乡镇一般干部跨乡镇调动的调配权。需要跨乡镇调动的一般干部,由试点镇党委向组织或人事部门提出申请,组织或人事部门征求调入、调出乡镇党委意见后,统一调配,对所调人员,只明确身份,不定岗位,具体岗位由试点镇负责确定。二是下放本乡镇县委直接管理的股级干部的任免权。试点镇党委根据工作需要,按照身份和职数要求,可对本乡镇原本属于县委直接管理的股级干部(如组织委员、宣传委员、政法综治委员、团委书记、妇联主席等)进行任免。任免前,镇党委要按干部管理权限征求组织或人事部门的意见。组织或人事部门主要负责对拟任岗位的职数、编制和拟任对象的身份等任职资格、条件进行把关、备案。三是下放对本乡镇县直部门派出机构负责人的调配决定权。各部门派驻试点镇分局(站、所)负责人的调动、任免,由试点镇党委提出使用意见,如与上级主管部门意见不一致,以试点镇党委意见为准,其年末考核和年终一次性奖金发放由试点镇党委负责。这个里边主要指的是派出所和司法所,在最早的设计当中,这两个岗位的任命也要交给祯祥镇负责,后来经编办研究他们是政法编,和咱们的行政编不一样,划不到政府这边来,这样就进行了一下折中,由镇党委提名人选,由公安、司法部门上会。试点镇财政所、中小学校、公办幼儿园、卫生院等派出机构负责人的日常管理、考核、任免等权限,划归试点镇党委,上级主管部门负责业务指导。也就是说这些单位的一把手都归镇上任免,由原来业务部门管的干部,变成镇党委管的干部,配合意识、参与意识、服务意识明显不一样了。我们镇的卫生院是黑龙江中医大学的联办医院,常年有中医药大学的专家教授坐诊,去年医院的收入达到1200多万元,排全绥化市乡镇卫生院第一,今年营业收入能达到2000万元以上。划归乡镇后,第一时间就免费为全镇所有老师和80户极贫户农民做了免费体检。四是放宽对试点镇科级干部的选配权限。根据工作需要,适当增加试点镇领导班子职数,优先在试点镇配备主任科员和副主任科员,对试点镇内没有合适人选的,由组织部门统一调剂。试点镇党委书记可任县政府党组成员。对试点镇科级干部使用和调配要征求试点镇党委意见。

(二)增强财政自主权。贯彻执行《预算法》,强化试点镇预算管理权,试点镇实现的财政收入全额留解。加大试点镇转移支付保障力度,对试点镇承担超镇域范围的重大基础设施和社会事业等项目,建立县级财政转移支付保障机制。一是加大政策支持力度。试点镇在房地产开发建设中实现的土地出让金,政策内全额返还;试点镇通过招商引资引进的项目,可优先落户到县五福桥经济开发区,项目实现的县级地方税收,全额返还。强镇扩权之后,经县委研究决定,由我兼任五福桥经济开发区党工委书记。二是加大项目扶持力度。对试点镇的重点建设项目进行全面集中扶持,在产业和基础设施、农田水利建设、社会事业、土地整理、扶贫开发、文化、环保、绿化、交通、畜牧、林业、美丽乡村等项目上优先考虑、优先立项、优先申报。在组织实施上,要统筹推进、打捆实施,放大项目资金的示范带动效应。比方说今年,县里面给祯祥又修了50公里的通村公路,没用我们镇村拿一分钱匹配。同时,又在我们三个村600多户群众家中建设了光伏发电项目。三是加大资金保障力度。财政部门要在缓解乡镇财政困难补助资金分配上对试点镇予以倾斜,用于新增、新设职能工作的保障、运行经费,并在使用方向上取消支出比例限制,解决试点镇行政运转资金不足问题。今年,由转移支付经费当中批复给祯祥镇的经费应该是全县各乡镇当中最多的。同时,由财政部门负责将县直部门派出机构运行经费统一拨付到试点镇,由试点镇拨付到各镇直单位;对涉及试点镇的各类财政性资金,实施一次性全面告知,并在国库集中支付系统中一次性全面下达;取消预算内资金拨付事前报批制度,实行事后报告备案制度。县直各部门也各尽所能,加大对试点镇各类建设项目所需资金的保障支持力度,做到早下达、早见效,早验收、早结算,确保各级各类资金都向试点镇倾斜,破解试点镇经济社会发展的资金“瓶颈”。

(三)赋予行政审批权。遵循“能放则放、责权统一”的原则,由县直各相关部门按照“统一签订委托协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训”的要求,依法下放或委托试点镇行使部分行政审批、行政管理和社会公共服务的权力,县直共22个部门下放给祯祥镇各项职能职权124项。祯祥镇将县直各行政管理部门下放、委托的权力全部纳入镇便民服务中心,实行“一站式服务”,为群众办事创造便利条件。便民服务中心实行“政府授权、自主审批、审管分离、组团服务”的方式,将行政审批职能涉及的“事、职、人”进行全面整合,集中全镇124项行政服务事项,建设16个服务窗口,实现审批项目提速50%以上。“看上去是给乡镇权力,其实是给老百姓便利。例如,强乡扩权后在祯祥镇新开的一家饭店,过去办执照,要跑镇、县两级卫生、食安、建设、市场监督、国税、地税等7个部门盖章,相同资料起码复印14套,没一两个月跑不下来,现在,13天时间,不出大厅,就可以全部搞定。2016年,我镇引进了方达东湖旅游度假村建设项目,总投资4300万元,得益于强乡扩权,环评、规划、立项不用出镇一天办结。快效率、优服务也加快了招商引资步伐,去年以来,全镇已开工建设油豆角加工、食品真空包装、糯玉米深加工、净菜加工等项目11个,总投资2.3亿元。

(四)下延执法监督权。通过派驻、授权、委托的形式,将公安、交通、林业、市场监督、住建、规划、国土、安监等部门的执法、监督和管理权限,依法依规延伸到乡镇,强化乡镇的执法监管职能。比如,安全生产、食品药品安全、道路交通及消防、农资产品和农产品质量、农村环境和耕地保护等方面的监督管理权限,以及少量林木损毁和盗伐、占用损毁公共设施、违法占用土地、违规建筑拆除、违规占道经营、破坏矿产资源等违法违规行为的查处,依法下放到试点镇,扩大试点镇的执法监督权限。由镇综合执法中心代表镇政府统一行使县级政府下放的49项行政执法权,12顶大盖帽整合变成1顶,由原先的单兵作战变为集团作战,规范了执法行为,提高了执法效率,解决了乡镇不能管、管不了的问题。

(五)扩大项目知情权。发改局、国土资源局、农业局、水务局、交通运输局等部门,在受理试点镇项目许可和申请报批时,事先与试点镇取得联系,并充分尊重试点镇意见。

通过行政权力下放、行政管理关口前移、工作重心下沉,改变了过去乡镇责任与权力不配套、管事与管人“两张皮”现象,得到试点乡镇干部群众的认可,可以说取得了阶段性成效。

四、如何做好权力承接

权力上收是一个历时十几年的循序渐进的过程,但按照强镇扩权的要求,将权力再次下放到乡镇,却是一个一次性完成的过程,乡镇从硬件配套到软件承接,从制度建设到人员培训,从让所设置到工作方式,都需要一个承接过程,那么如何把这些下放的职能、职权接好,是我们需要面对的现实性问题。这里涉及到三个方面:

(一)如何有序有效接权

统筹优化乡镇机构编制资源配置,探索建立机构设置合理、管理实际有效、人员编制精干、运行机制灵活的乡镇行政管理体制,有效承接下放权力。

1、优化机构设置。坚持精简、效能、统一原则,根据农村实际,把现有的站办所调整设置为“两办两中心”,即党群工作办公室、行政管理办公室(加挂执法监督办公室牌子)和公共服务中心、经济发展中心。党群工作办公室由党委专职副书记任主任,实行纪检、组织、武装、宣传等党委委员分工负责制。行政管理办公室由乡镇长任主任,政府副职任副主任,负责领导公共服务中心、经济发展中心,并协调派出所、司法所、土地所、农电、市场监督、安全生产等派驻机构履行执法监督职能。行政管理办公室实行助理分工负责制,根据业务职能分工,分别设置不同的助理岗位。公共服务中心主要是履行行政审批、便民服务等公共服务职能,实施岗位化管理、窗口化服务,细化明确岗位职责与权限。经济发展中心主要是履行财政税收、产业发展、引资上项、村集体资产资源管理、农村金融服务等职能。

2、合理调剂编制。“两办两中心”所需人员编制原则上按乡镇现有编制调配,确有需要的根据实际情况适当增加或调剂。我们镇就是采取镇内干部培训一批、随职能下延派驻一批、县直优秀年轻干部选拔一批、清理编制招录一批等方式,配齐配强了33名工作人员,并细化明确了岗位职责和权限,做到了定岗到人,各负其责。

3、理顺条块关系。按照市委要求,公安派出所、司法所、财政所、卫生院、学校等县直部门派驻机构或下属事业单位负责人都要接受乡镇和业务主管部门单位的“双重管理”,党组织关系实行属地化管理。国税、地税、法检、国土、农电、农信、邮政、粮库、市场监督、安全生产、联通(移动、电信)等机构党组织关系实行属地化管理。试点工作启动以来,我们相继成立镇卫生院、敬老院、幼儿园等县直部门派驻机构党组织3个,并将26名县直派驻机构工作人员的组织关系转入镇党委统一管理。

(二)如何务实高效用权

1、完善便民服务体系。就是加大乡镇公共服务中心、村便民服务站、屯便民服务代办点“三位一体”便民服务网络建设力度,建立标准化的“一站式”公共服务中心,所有涉及服务村屯、服务群众的事项都要整合进入到公共服务中心,科学设置证照办理、行政审批、民政民生等服务窗口,实行一站式办理、一条龙服务;每个村屯都分别建立规范化的便民服务站点,扩大服务范围。为了达到这一要求,我们祯祥镇投入30多万元,新武装了600多平方米的祯祥镇便民服务中心,完善了配套设备,优化了工作环境。结合村级活动场所建设,打造了14个村级便民服务站和36个屯便民服务代办点,选派了80多名民情代办员,构建了镇、村、屯三级便民服务网络。年初以来,就为群众办结各类服务事项1200多件次,实现了行政审批不出镇,群众办事不出村。

2、建立长效服务机制。实行首问负责、服务承诺、限时办结、公开公示等实际管用的服务制度,并通过在乡村党务、政务、村务公开栏公示乡村党员干部联系方式、岗位职责和服务特长,建立服务群众快速反应机制,及时回应群众诉求,保证服务的规范化和长效化。同时,进一步简化服务审批程序,优化服务方式,积极探索集中审批、定期审批、网上审批和流动审批等服务手段,打通服务群众“最后一公里”。

3、加强岗位业务培训。涉及权力委托或下放的业务主管部门要制定乡镇干部及工作人员培训计划,采取集中培训、专题辅导和外埠学习等方式,抓好业务知识、资格认证和岗位技能等方面的学习培训,鼓励支持具备一定基础的乡村党员干部参加相关职业资格考试,切实提高乡村干部承接下放权力、履行岗位职责的能力素质。

(三)如何推进配套改革

“强镇扩权”改革不是孤立的,是一个系统工程,需要的多方齐动、共同促进。那么在推进强镇扩权过程中至少需要这么几项配套改革,这些在绥化市委《关于进一步推进“强乡扩权”改革试点工作的指导意见》中有明确要求:

1、改革建设用地管理。在县级土地利用总体规划修编中,预留出建设用地指标,力争在土地规划中期微调时,根据乡镇发展需要,合理布局,优先安排,做到“多规合一”。同时,积极鼓励和支持乡镇推进土地整理复垦开发工作,并按照国家有关要求,探索推动农村集体建设用地入市流转办法,努力为乡镇经济社会发展提供有力保障。

2、推进户籍制度改革。细化完善和实施差别化落户政策,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。加快建立和实施居住证制度,以居住证为载体,逐步实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

3、深化干部人事制度改革。拓宽乡镇干部来源渠道,探索选拔优秀村干部、大学生村官进入乡镇干部队伍和事业编制乡镇站办所长(助理)调任乡镇公务员的办法,加大乡镇公务员或事业单位工作人员的考录力度。实施乡镇干部素质升级工程,强化能力培训,完善人才引进机制,打造专业化的乡镇干部队伍。建立健全乡镇干部管理和奖惩激励机制,认真落实职务与职级并行制度,发挥年度考核指挥棒作用,强化结果运用,推进乡镇干部能上能下。

4、健全决策监督机制。进一步探索建立乡镇行政行为和绩效监督评估机制,对干部任用、重大决策、项目建设、行政审批执法、财政预决算、政府采购、服务质效等行为进行监督和评估,建立与乡镇职能权限相配套的民主决策和权力监督机制,并加大乡镇党务政务公开力度,广泛接受党员群众和社会监督。各级有关部门要严格督查各项制度的执行情况,严肃查处庸、懒、散、奢和不作为、乱作为的乡镇干部。

五、强镇扩权改革中存在的深层次问题

尽管以强镇扩权为标签的新一轮乡镇行政体制改革取得了初步成效,但实践中也反映出一些深层次的问题,亟须我们进一步反思。

1.强镇扩权改革的定位与发展问题

如何客观地看待和定位本轮以“强镇扩权”为标签的乡镇行政体制改革?这将决定改革的设计者、执行者乃至参与者的思想态度和行动力度,从而也决定了本次改革的发展走向。强镇扩权改革隶属于中国行政改革的序列,在我看来,强镇扩权改革试点的全国性铺开,可以说是吹响了新一轮我国基层行政体制改革的号角。而就中国城镇化发展格局而言,强镇扩权改革还“标志着我国新型城镇化建设的重点已经从过去的规模扩张阶段转变为以制度创新为特点的内涵增长阶段”。然而,从改革实践所反馈的情况看,一些地方对改革还存在不少认识上的不足和误区,主要包括:其一,认为改革是一次运动式改革,强镇扩权改革只不过是一场打着改革的幌子、暂时性的运动风暴;其二,认为改革是一项福利性质的改革,本轮改革正是试点镇政府向上级要钱、要权、要编制的良机;其三,认为改革是一场被动式改革,从而相关改革主体主动创新不足,更多的只是机械的服从上级关于改革的安排;其四,认为改革是一轮“修补式”改革,只需要对现行乡镇行政体制进行“头痛医头、脚痛医脚”的简单修补。改革的认知决定改革的实际行动,一些地方也因此在推进强镇扩权改革的实践中普遍存在较为明显的短视性、功利性以及形式主义倾向。

2.权力下放后如何承接的问题

乡镇行政体制改革的实践中,权力问题是改革的最突出问题。首先,权力下放后如何用好权的问题。权力下放后,乡镇应享有比原来更多、更大的经济管理权限、社会管理自主权及执行权,但政策落实的相关衔接和配套机制,如组织配套、人事配套等不健全将会导致权力下放后无法真正切实用好权的现象出现。工作中我们发现,存在权力下放形式化、指标化倾向。说实话,就我们下放的那124项职能,我至少到现在有一半以上没用上。显然,权力下放和承接不是做表面文章,而应着眼于强化地方治理绩效,使权力更好地促进地方发展和服务群众。其次,权力下放后如何规范权力运行的问题。权力是把双刃剑,如果运用恰当,便能够为群众提供更多、更优质的服务,从而更好地发挥出镇域政府应有的职能;反之,如果所扩大的权力未能得到有效控制与制约,则“扩权”不仅难以强镇,实现预期目标,还有可能适得其反,给经济社会发展带来负面后果。当前,我们权力监督体系尚不够健全,权力监督无法取得预期效果的前提下,如何将扩权镇的权力有效纳入到群众和上级的监控中,“扩权”的同时做到有效“限权”,确保权力规范有序运行,无疑是后续改革中需要解决的。

3.全面改革的扩散性问题

行政体制改革实践的目的是通过积极尝试,寻求创新机会和效益,从而为国家治理体系和治理能力现代化建设贡献鲜活经验和本土智慧。对于乡镇改革的经验成果,如果不能以规范的形式保持并推广开来,改革创新便不能实现其价值最大化,甚至随着时间的推移,相应的改革成果有被埋没的可能。改革没有实现其应有的效益,对于改革巨大的成本投入来说,也是对资源的一种极大的浪费。因而,后续的工作重点应加强对试点改革的评估,通过科学评估,对试点镇表现出的探索和成果予以认可,尊重和支持基层首创。同时,对于一些试点成熟并切实可行的经验办法,可以通过规范化、制度化手段巩固并加以推广。

4.深化改革的持续性问题

乡镇行政体制改革任重而道远,然而深化改革的动力却不足。遵循“试点—推广”的中国式改革的渐进主义风格,近年中央到地方所大力推行强镇扩权改革的试点,其政策初衷显见是为今后乡镇行政管理体制改革的全面铺开而进行前探性工作。那么如何将改革引向深入,一些诸如乡镇职能部门协调问题、党政协调问题、与基层自治组织的对接问题等改革的深度问题,仍然是今后各方需要面对的改革难题。我们在工作中发现,我们限于平台、眼界、思维、能力方面的束缚,在思想认识上存在地方局限性,达不到通盘考虑、充分认识改革的重大意义,再加上相应的激励机制不健全,从而也使深入推动乡镇行政体制改革的动力不足。

六、推进乡镇行政体制改革的建议

任何成功的改革都是在不断破冰中扬帆前行的。所以,在围绕强镇扩权、进一步推进乡镇行政体制改革中,我们还须认真考虑以下4个方面。

1.目标、路径、方法统筹配套

根据中共十八届三中全会的综合部署,未来我国乡镇行政体制改革必然是在我国改革的总目标框架内、尊重市场经济决定性作用的前提下,积极探索实现镇域治理体系与治理能力现代化。“乡镇行政体制改革应以市场和社会为本位,通过微观权力结构的调整,撬动体制和机制的转型和重配,最终实现宏观的发展目标。也就是说,通过纵向上‘县—镇’两级体制内扩权,带动横向上‘政府—市场—社会’分权,从而释放市场、社会等多方活力,最终激发镇域经济社会的全面发展”,这应是强镇扩权改革所应遵循的基本逻辑路径。此外,改革既要有明确的目标定位,又要有科学合理的路径方法与之匹配,也即通过科学地论证、设计来保障改革顺利前行、实现预期效果。“不谋全局者,不足谋一域”。乡镇行政体制改革既要服从于我国改革的整体大局,做到系统推进;又要兼顾地方的具体情况和实际,进行灵活处理。也就是说,乡镇行政体制改革需要地方实践探索与中央“顶层设计”相结合,从而使改革更加科学合理、灵活高效。

2.权力、责任、效能有机统一

强镇扩权的目标和落脚点是强镇,而扩权则是举措和方法。从这个角度看,赋予经济强镇一定的县级经济社会管理权限仅仅是改革的开始,提升乡镇政府行政效能则是权力格局调整的目的。“如果一个组织不去测定效果,在出现成功时不能识别,那么,它怎么能从成功中学到东西呢?如果没有对结果的信息反馈,革新往往会夭折。”因此,在现实改革的推进中,应加强对改革绩效的考核评估。并以考核结果为基础,分析差距和不足,从而更好地推进下一步的改革。强镇扩权改革中的权力格局调整既涉及上级政府如何分权、赋权,又涉及相关镇如何承接和用好下放的权力,其中任何一个环节都关系到改革的顺利推进。权责一致的管理学原理表明,与权力相关的责任机制是核心问题。没有作为约束力量的责任机制,权力就必然会被滥用,效能的提高必然难以实现。总之,为保证权力的规范有效调整以促进政府效能,就必须要增加改革中的责任意识,完善相关责任机制。在能放就放的原则下,为乡镇政府编制新的“权力清单”的同时,还要建立与之相一致的“责任清单”。

3.公共服务、社会管理与经济发展的协调互动

现代国家公共事务的复杂性和多变性,决定了政府职能的构成必然是多维的。作为中国最基层政府的乡镇政府,同样也承担着本辖区范围内经济发展、社会管理与公共服务等多元职能。然而,过去我们一度在过分偏重经济发展的道路上渐行渐远,一定程度上忽略了政府社会管理和公共服务职能的建设和完善。今后的改革显然要着力破除这种藩篱,加快职能转变的步伐,由重经济轻服务、重建设轻管理转为以管理和服务为重点,构建职能多元、有机协调的地方公共服务型政府。地方公共服务型政府意味着公共服务不仅是政府的“应然”目标,而且更要成为政府的“实然”属性,具体体现为:在公共服务内容上,要求乡镇政府将人民群众的公共需求转换为自身的服务自觉,围绕基本公共需求领域,主动提供更为广泛有效、更便捷公平的公共服务;而在公共服务供给上,则强调政府应主动开放公共服务供给结构,实现公共服务供给由政府一元垄断到多元主体共同供给的转变。

4.尊重地方首创、激励与规范兼容

在乡镇行政体制改革的发展上,应注重深化改革的可持续性。这也是改革的驱动力问题,因为,“忽视了动力问题的深入探讨,改革的深化是不可能的。”展望未来,改革的规划者需要在激励机制和资源支撑上下工夫,为改革注入充足的动力,从而推动强镇扩权改革的持续深化。改革的领导者和推动者应深知改革的复杂性和艰巨性,对试点镇表现出的个性化探索应予以认可和鼓励,并持续输出激励性政策(如晋升激励、财政分成等)支持基层首创,在时机成熟时还应该果断地将长期的改革创新实践得来的经验总结起来,并政策化加以推广。当然,尊重地方首创并不等于地方可以随心所欲地进行。在进一步推进乡镇行政体制改革中,必须将乡镇行政体制改革工作纳入法制化。一方面,严格遵循既有的实体性制度和程序性制度,以依法赋权、依法管权为中心,积极稳妥地推进乡镇行政体制改革;另一方面,乡镇行政体制改革的深化,必然涉及对既有权力秩序的重新调整。因此,为配合强镇扩权改革,还应加强不同层次的立法工作,“推进行政性分权向法治性分权的转变”,以确保改革在有法可依的轨道上顺利推进。

利用这一个多小时的时间,结合我们青冈的工作实践,和大家一起,学习、回顾了一下强镇扩权工作,主要是因为我觉得中国要强,农村必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农村必须富。而强镇扩权就是实现这一目标的重要推进方式,它与我们每个农民息息相关,与我们在座的每个领导息息相关,每个乡村干部息息相关,希望通过今天的沟通,能让大家对强镇扩权有更多更好更细的了解,能对大家的工作有一定益处。不当之处,请大家指正。

谢谢大家。

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